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忠诚践行职责  依法履行职务

发布时间:2022-03-04 15:03 作者:信息员  来源:办公室  浏览次数:
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——浅谈换届后人大代表如何发挥主体作用依法履职

2021年是“十四五”规划开局之年,也是市县乡三级人大首次集中集中换届之年。各级人大代表发挥主体作用依法履职,是坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主法治建设的重要力量。人大代表“是什么”、“干什么”、“怎么干”,很多新当选的人大代表在心中或多或少都会发出这样的疑问。因此,了解和掌握人大制度和人大工作基本知识,了解和掌握作为一名基层人大代表应具备的能力素质,以饱满的政治热情、强烈的责任担当迈稳新形势下履职“第一步”,对于今后五年中正确履行人大代表职责,具有特殊而非凡的意义。

一、履行新角色,必须增强人大意识

深刻认识人民代表大会制度。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度重要组成部分,是与工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体相适应的政体,是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度,也体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开,标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。而早在1940年1月,毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出,“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作, 就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提出了一系列新理念新思想新要求。尤其是2021年10月,习近平总书记在首次中央人大工作会议上发表重要讲话强调,坚持和完善人民代表大会制度,不断发展全过程人民民主,要着力“六个必须坚持”继续推进人民代表大会制度的理论和实践创新,即必须坚持中国共产党领导、必须坚持用制度体系保障人民当家作主、必须坚持全面依法治国、必须坚持民主集中制、必须坚持中国特色社会主义政治发展道路、必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化,进一步丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、本质特征和实践要求。在全面建设社会主义现代化国家新征程上,人大代表贯彻落实中央人大工作会议精神和省委、市委、区委人大工作会议精神,要把坚持党的领导贯穿人大工作全过程各方面,坚定捍卫“两个确立”,坚决做到“两个维护”。

正确认识人大代表性质地位。“人大代表”是人民代表大会代表的简称,包括全国人大代表和地方各级人大代表。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定,全国人民代表大会代表是最高国家权力机关的组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,积极参加行使国家权力。对人大代表的性质和地位,可以从以下六个方面来充分理解:

一是人大代表是一种职务,它即不是职业,也不是荣誉,职务就是责任,就必须认真履行好。而且,还要清醒地知晓,人大代表的这个职务是国家的职务、法定的职务。

二是人大代表是依法选举产生的,地位受法律保护、职权由法律赋予。其中,县乡两级人大代表由选民直接选举产生,市以上人大代表由下一级人民代表大会间接选举产生。

三是人大代表执行代表职务,是参与管理国家事务的职务行为,一切组织和个人都必须予以尊重。

四是人大代表所代表的是全体人民的利益和意志,而不能仅仅只关注原选区的利益和局部的利益。

五是人大代表是集体行使国家权力,其个人无权代表国家权力机关作出决定、不能直接处理问题(按程序依法处理)。

六是人大代表依法在本级人代会期间的工作和闭会期间的活动,必须依照法定的程序和途径进行。

自觉担负人大代表职责使命。人民选我当代表,我当代表为人民。随着社会主义民主法治进程不断推进, 人大代表作为人民选举出来的“代言人”,重任在前,使命在肩。每一位人大代表都要增强政治观念、法治观念、群众观念,发挥来自人民、植根人民的特点,接地气、察民情、聚民智、惠民生、暖民心,认真执行代表职务,交出合格履职答卷。刚完成的市县乡人大换届选举工作,是在深入学习贯彻党的十九届六中全会精神、迎接党的二十大胜利召开、坚定不移实施乡村振兴战略、奋力开启新阶段现代化幸福家园建设新征程的关键时期时进行的,新当选的市县乡人大代表都是通过严格程序选出来的,在这一重要历史时期走上神圣的履职岗位,尤应坚定制度自信,增强人大意识,进一步树牢以人民为中心的发展思想,厚植深厚的人民情怀,更好地服务经济社会高质量发展。

二、践行新担当,必须明晰权利义务

认真履行人大代表法定权利。1980年4月,时任全国人大法制委员会主任的彭真,第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为“四权”,既立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权(县级以下人大及其常委会目前还没有立法权),对指导地方人大开展工作起了重要作用。由此可见,人大及其常委会没有“人财物”的分配权,有的都是“大权”。1992年4月,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》公布施行,成为人大代表履职的基本法律依据。根据2015年第三次修正的代表法,人大代表享有七项权利:

(一)出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和其他议题,发表意见;

(二)依法联名提出议案、质询案、罢免案等;

(三)提出对各方面工作的建议、批评和意见;

(四)参加本级人民代表大会的各项选举;

(五)参加本级人民代表大会的各项表决;

(六)获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障;

(七)法律规定的其他权利。

围绕行使代表权利,代表法对代表执行职务有着明文保障,这主要体现在以下四个方面:

一是言论免责权。代表在本级人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究,目的是能够自由表达意志。

二是人身自由保护或未经许可人身豁免权。在人大会议上未经大会主席团的许可,在闭会期间未经人大常委会的许可,不能够对代表采取诸如:逮捕、审判以及司法拘留、行政拘留、监视居住、取保候审等限制代表人身自由的措施。但如果因为代表是现行犯被拘留,来不及报请许可的,比如酒驾现场被抓,肯定要拘留了,有关执法机关事后应立即向该级人大主席团或常委会报告。需要点出的是,这种许可制度,是为了避免代表依法执行代表职务,受某些个别的组织或个人打击报复、诬陷迫害,如果不是这种情形,一般都要通过程序予以许可。

三是经费和物质的保障。代表执行职务,其所在单位应按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他福利待遇。无固定工资收人的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。代表的活动经费,应当列入本级财政预算予以保障,专款专用。近几年,多地在实践当中给在职人大代表每人每年打卡发放不同额度的履职补贴,无固定收入的农民代表在参会期间也发有一定的补助。

四是知情知政和履职学习的保障。人大及“一府一委两院”都有责任向本级人大代表通报有关工作情况,并通过传统的和现代网络技术等多种手段拓宽渠道,保障代表了解有关经济与社会发展状况、了解人民群众的意愿和呼声等。同时,有计划组织代表开展履职学习,提高胜任岗位需求的履职能力。

严格履行人大代表法定义务。人大代表是人民代表大会的主体,是加强新时代人大工作和建设的基础。权利与义务具有一致性,法律赋予了人大代表比一般公民更多、更大的权利,也必然要承担更多的、更大的义务。人大代表享有权利和履行义务是法定的、不可割裂的,都是执行代表职务的基础。根据2015年第三次修正的代表法,人大代表应履行七项义务:

(一)模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施;

(二)按时出席本级人民代表大会会议,认真审议各项议案、报告和其他议题,发表意见,做好会议期间的各项工作;

(三)积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动;

(四)加强履职学习和调查研究,提高执行代表职务的能力;

(五)与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;

(六)自觉遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责;

(七)法律规定的其他义务。

围绕履行代表义务,在执行代表职务的过程中,应当注重处理好以下四个方面的关系:

一是处理好集体行权和个人履职的关系。这就是经常说的,人大有权,个人无权。代表要摆正自己的位置,懂得人大工作方式,贯彻好民主集中制原则,按程序依法处理问题。

二是处理好代表职务与岗位职责的关系。代表都有各自的工作岗位,但执行代表职务是行使国家权力的行为,不能混同于普通身份,时间上出现矛盾时应优先执行代表职务。

三是处理好全局利益和局部利益的关系。代表既要忠实地代表原选举单位和人民群众的意愿,又要善于找准工作结合点,更多地站在全局或长远的角度去思考问题、发表意见。

四是处理好依法监督和坚定支持的关系。代表职务政治性很强,代表特别是其中的党员代表,在重大问题、人事问题上应遵循维护党的主张、实现党委意图的根本政治原则。

坚持问题导向主动接受监督。人大代表行使的职权是公职,与“法无禁止即可为”的私权行使相比更严肃,这种公务权力的行使须遵循“法无授权即禁止”的原则。一定意义上讲代表的权利,实际上是讲代表在会议期间的工作,而讲代表的义务,基本上是讲代表在闭会期间的活动。当前,还存在着个别人大代表缺乏履职热情的问题,突出表现在选代表的时候非常积极活跃,一旦当上代表就变成了“潜水员”。一届几年下来,不是多次不能按时出席人大会议,就是不能积极参加闭会期间活动;不是在审议各项报告时当“哑巴代表”,就是在参加会议时甘当“三手代表”(见面握手、表决举手、通过拍手)。大家可概略计算下,一个人大代表的履职缺位,意味着有多少群众的权利缺失?代表受原选区选民和原选举单位的委托行使国家权力,“打酱油”行为既违背了法律规定的代表义务,也经不起原选区选民和原选举单位的履职询问或履职监督。故而,代表应当做到积极作为、有效作为。根据2015年第三次修正的代表法,选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表。

一是有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务:

(一)因刑事案件被羁押,正在受侦查、起诉、审判的;

(二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。

前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外。

二是有下列情形之一的,其代表资格终止:

(一)地方各级人大代表迁出或调离本行政区域的;

(二)辞职被接受的;

(三)未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的;

(四)被罢免的;

(五)丧失中华人民共和国国籍的;

(六)依照法律被剥夺政治权利的;

(七)丧失行为能力的。

根据法律规定,全国及地方各级人民代表大会举行会议的时候,参会的法定代表人数必须是全体代表的三分之二以上,表决通过的法定人数必须是全体代表的过半数。人大集体行使职权主要通过会议形式,代表履职发挥作用最主要的也是通过会议,人大及常委会通过讨论和决定形成的决议具有法律效力。以上第三条,“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的,终止代表资格”,可以说是更具现实意义的“工作纪律”。代表在会议期间或闭会期间,按照有关通知参加会议或活动,既是法定权利、法定义务,更是优先执行代表职务应有的履职态度,不迟到、不早退和遵守现场秩序是对每位代表的最基本要求,也是个人履职档案中所记录的重要内容,凡因健康等特殊原因不能参加的,必须由其本人向人大常委会主任履行请假手续,未经批准不准缺席有关会议或活动。

三、展现新作为,必须增强履职能力

提升知行合一实效依法履职。宪法和法律赋予人大的职权能否行使到位,人民代表大会制度能否在实践中不断完善等,与人大代表能否充分履行职责紧密相关。各级人大代表是人民代表大会的主体,要充分发挥议事决策、监督促进、模范带头和桥梁纽带作用,不仅应具有代表人民依法履职的愿望,更应具有代表人民依法履职的本领。人大工作的政治性、法律性、程序性、专业性都很强,某个行业或领域中的佼佼者,不等于自然而然地就能具备较强的人大履职能力。这无疑需要每一位代表共同努力,把与时俱进加强学习作为政治责任和长期任务,把握人大工作原则,熟悉人大工作程序,掌握人大工作方法,尤其自觉对标对表习近平总书记关于“四个机关”重要论述,推动新时代人大工作和建设全面加强。这其中,《宪法》《地方组织法》《代表法》《选举法》《监督法》等几部法律,都是人大及其常委会工作的当家法,首先要做到脑子里有印象、用起来能速查。此外要清楚,代表小组活动是闭会期间履职基本形式,按照“六有”建设目标,要积极参加履职学习和活动。

提高审议审查质量正确履职。人大代表一光荣、二辛苦,在某种程度上要讲牺牲、作奉献,尤其要将规矩意识贯穿履职活动的各方面和全过程,毫不动摇地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人大及其常委会集体行使职权主要通过会议形式,而会上最重要的一项工作就是进行审议审查,对列入会议的议程、议案和报告(含预算执行、决算批准等),表明立场,发表意见,包括赞成、反对和修改的建议,使它更完善。审议、审查是人大依法履行监督职权的常规工作,通过之后的文件具有法律效力,代表应当遵守议事规则和工作程序,围绕会议议题积极、慎重发表意见。一是要坚持人民至上原则,始终把人民对美好生活的向往作为依法履职的奋斗目标,无论是审议发言还是审查表决,都不能够掺杂私人感情和个人好恶,要以主人翁的精神秉公办事,带头执行人大及其常委会作出的各项决议、决定。二是要认真开展调查研究,没有调查就没有发言权,代表应围绕群众普遍关注的就业、教育、医疗、居住、养老等问题“把脉问诊”,真正把基层的好意见、好建议带上去,以高质量的审议、审查促进民生改善,且在视察调研中不直接处理具体问题,不得干预具体司法案件的审理和执行。三是要正确行使民主权利,法律赋予代表言论免责权,是为了代表能更好地坦陈己见、集思广益,通过民主决策提高审议审查质量,应当紧扣主题言之有据、把握分寸言之有理,不允许信口开河出现雷人雷语,不允许标新立异口无遮拦,尤其是要做到政治立场不含糊、政治原则不动摇,在重大问题上不允许出现任何违反政治纪律和政治规矩的言论,重大决定上不允许自作主张、自行其是,要坚决反对阳奉阴违和软顶硬抗。

提好代表议案建议有效履职。依法提出议案和建议是代表执行代表职务、反映人民群众诉求和意愿的重要行为,而重视代表议案和建议办理工作,更是尊重代表主体地位,问政于民、问计于民、问需于民的真正体现。在人民代表大会制度不断发展和完善的过程中,从1954年一届全国人大一次会议到1982年五届全国人大五次会议,实行的是人大代表“提案制度”,而从1983年六届全国人大一次会议开始,根据新修改的地方组织法改成了“代表议案和建议制度”。进入新时代,全国人大常委会关于代表议案和建议“内容高质量、办理高质量”的新要求,安徽省委人大工作会议关于完善提出、交办、办理、督办贯通的新机制,都是加强和改进代表议案和建议工作的有效举措。“代表议案”是指各级人大举行会议的时候,法定的代表人数在规定的期限内提出的属于本级人大职权范围内的重大事项;“代表建议”是指各级人大代表在会议期间或闭会期间,通过本级人大及其常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见。

代表议案和建议都应当明确、具体,注重反映实际情况和问题,它们的区别主要在于代表议案具备有“四个法定”:

一是主体法定。法律规定全国人大一个代表团或30人以上代表联名可以提出议案,县级以上地方各级人大代表10人以上、乡镇人大代表5人以上联名才能提出议案。这是法定的人数,是部分代表执行代表职务的行为,建议没有这个要求,一个人就可以提出,几个人联名附议也可以提出。

二是内容法定。议案的内容必须是属于本届人大职权范围内的事项,属于上一届或下一届人大的事,本届人大代表不应提。建议没有明确规定,那么对各方面工作都可以提出你的建议,现实当中主要是对政府有关工作部门提出。

三是要素法定。代表议案有三要件,即案由——提出该议案的缘由事由,案据——提出该议案的理论、事实根据和合理性,方案——解决问题的具体办法或实施方案。建议没有这些要素,只需做到表述清楚、简明扼要、一事一议。

四是时间法定。在人代会上,大会主席团有个代表议案提出截止时间的决定,而且代表依法提出的议案,由本级人民代表大会主席团决定是否列入会议议程,或先交由议案审查委员会审议后提出处理意见,再由大会主席团决定是否列入会议议程,一般情况下都是在会后交由人大常委会研究处理。另外,列入会议议程的议案,在交付大会表决前,提出代表要求撤回的,经大会主席团同意,对该项议案的审议即行终止。而代表建议提出后,由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复,议案建议办理期限也有所不同。

学习调研加思考,当好代表三件宝。代表提出议案和建议是法律行为,还需注意把握以下三个方面:

一是要有必要,重可行性。事前了解党和国家的方针政策、本行政区党委、政府的重要决策等,如果近期正在解决或已经解决了的事项,或者难度太大不能解决的事情,不可随意提出。应紧扣本级有关机关或组织的职能提出议案和建议,切实起到促进工作开展、推动问题解决的作用。

二是要接地气,重实效性。只有高质量的内容才有高质量的办理,不应片面的追求数量,语言表述上也无需高大上,只要通过深入调查研究,真实、平实地反映社情民意,针对性提交有见地、有分量的议案和建议,就可能被有关机关和组织采纳,直至产生实际的经济效益和社会效应。

三是要讲责任,重关联性。代表一般应结合本职工作和熟悉领域提出议案和建议,并认真阅读受邀联名的代表议案和建议内容,盲目联名出现问题都是要负责任的。网上有个浙江人大代表的典型例子,让媒体发现在“要求延长土地承包期、缩短土地承包期”的2份不同建议上都签了字,这样的“糊涂代表”成为培训材料中的反面人物咎由自取。

以裕安区为例,现有全国人大代表1人、省级人大代表6人、市级人大代表74人、区级人大代表328人、镇级人大代表1414人,都是实现经济社会绿色振兴跨越发展的重要力量。把代表职务当作荣誉光环而对履行代表职责漠不关心的消极现象,或忙于本职工作而对代表职务无暇顾及的错误行为,都直接影响人大代表形象、人大工作实效。当前,各地正在深入开展“以人民为中心的发展思想”专题学习教育,正在推深做实“重畅决”暨干部作风突出问题整治活动,作为一名基层人大代表,更要以对人民高度负责的担当精神,不负组织信任,不忘群众重托,倍加珍惜人民代表大会这个舞台,忠诚履职,勤勉尽责,展示新时代人大代表新风采,彰显人民代表大会制度优势。

(陈华锋)